焦瑾璞：亟需加强金融市场基础设施建设及监管

金融市场基础设施是金融市场运行的核心支撑，近年来，我国持续加快金融基础设施建设，初步建立了适合我国经济金融发展的金融市场基础设施体系，与此同时，在金融基础设施建设的监管方面还存在一些问题，作者在本文中对强化金融市场基础设施的法律基础、明晰各金融市场基础设施的业务边界和管理规则提出了一些建议。

作者 | 焦瑾璞（IMI学术委员、上海黄金交易所理事长），于洋慧

以下为文章全文：

金融市场基础设施对于经济活动非常重要，金融供给侧改革有两大转变，一个转变是从强调规模和数量转向强调功能和结构。第二个转变是更加进一步的下沉，强调金融市场基础设施。金融基础设施仅管得严还不行还要满足效率。金融市场基础设施国际上是特指一些确定的与支付清算体系相关的要素，国内有时候信用环境、反洗钱等等一些软性的要素，也都放到里面，是一个全方位的概念。

金融市场基础设施是金融市场运行的核心支撑，也是跨机构、跨市场、跨地域、跨国界开展金融活动的主要渠道。近年来，我国持续加快金融基础设施建设，初步建立了适合我国经济金融发展的金融市场基础设施体系。

不过，在取得巨大进步的同时，我们必须看到，在金融基础设施建设的监管方面还存在一些问题。例如，金融监管部门分块式的管理体制，监管理念和标准不一，不利于金融基础设施的跨部门、全局性发展，又如，尚没有建立对金融市场设施统一的管理规则和指引，等等。

因此，建议下一步要强化金融市场基础设施的法律基础、明晰各金融市场基础设施的业务边界和管理规则，统筹金融市场基础设施的发展规划、将金融基础设施的监管纳入到宏观审慎监管框架内、建立对金融市场设施统一的管理规则和指引、建立金融市场基础设施注册、登记、认证等准入制度，发挥金融市场基础设施自律监管作用等。

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我国金融市场基础设施的五大板块

作为金融市场基础设施的建设者与管理者，中国人民银行、证监会等监管机构一贯重视金融市场基础设施的建设。经过多年的发展，支付系统、证券结算系统、中央证券存管等金融市场基础设施的建设取得了显著成就，在促进金融市场发展，保障市场安全稳定高效运行方面发挥了重要作用。一是，支付系统(PS)。1978年以后，我国支付体系不断发展完善，特别是进入21世纪以后，支付体系改革取得一系列突破性进展。形成了以人民银行现代化支付系统为核心，银行业金融机构行内支付系统为基础，票据支付系统、银行卡支付系统、互联网支付等为重要组成部分的支付清算网络体系。人民银行建设和运行的大额实时支付系统和小额批量支付系统已经成为我国资金运动的大动脉，其功能和效率达到国际先进水平。此外，2015年人民银行正式启动了人民币跨境支付系统，标志着人民币国内支付和国际支付统筹兼顾的现代化支付体系取得重要进展。
二是，中央证券存管(CSD)与证券结算系统(SSS)。债券市场方面：为改变20世纪90年代以前 债券托管的混乱局面，监管机构在吸收经验教训的基础上，推动实施债券集中托管。1996年，中央国债登记结算有限责任公司(中央结算公司)成立，在国债等领域发挥中央证券存管功能。1997年，银行间债券市场成立，中央结算公司为该市场提供所有种类债券交易的托管清算结算服务。2001年，上海证券登记结算公司和深圳证券登记结算公司合并为中国证券登记结算公司，该公司成为对境内证券交易所提供证券托管结算服务的唯一后台系统。2009年，人民银行成立了银行间市场清算所股份有限公司(上海清算所)，推进银行间市场集中清算。
股票市场方面：初创时期，股票代客买卖、自营买卖、实物股票过户等交易、结算业务均由证券公司完成。为提高证券托管结算效率，保证市场安全稳定，2001年3月，成立了中国证券登记结算有限责任公司(中证登)，为交易所交易的证券交易提供集中登记，存管和结算服务。
目前，我国形成了中央结算公司、中证登、上海清算所三家中央证券存管系统，负责债券、股票等证券的集中托管，同时也是金融市场中的证券结算机构。
三是，中央对手方(CCP)。我国中央对手方机构的发展以2008年金融危机为界分为两个阶段。金融危机前，中央对手方清算机制已在场内市场建立，中证登在交易所债券质押式回购中充当中央对手方;郑商所、大商所、上期所和中金所在相应的期货交易中充当中央对手方。
金融危机后，人民银行于2009年11月推动成立银行间市场清算所股份有限公司。目前，上海清算所已经初步建立了本外币、多产品、跨市场的中央对手清算业务体系，先后在债券现券、外汇、航运衍生品和利率互换等产品领域建立了集中清算机制。
四是，交易报告库(TR)。目前，我国尚未建立交易报告库的法律或监管框架，也未指定或成立专门的机构作为交易报告库。在金融稳定理事会发布的《场外衍生品市场改革第九次进展情况报告》中，中国外汇交易中心和中证机构间报价系统股份有限公司被视为类交易报告库(TR-like Entity)，其中，外汇交易中心记录利率类、外汇类场外衍生品交易数据，中证机构间报价系统记录股权类场外衍生品数据。
从目前情况看，我国各个金融子市场的交易数据较为完整，各类实体对数据的收集分工较为明确，已基本具备正式建立交易报告库的条件。
五是，其他金融市场基础设施。除了2012年国际清算银行支付结算体系委员会(CPSS)和国际证监会组织(IOSCO)联合发布的《金融市场基础设施原则》(以下简称《原则》)中明确的五类金融市场基础设施外，证券交易所、期货交易所、上海黄金交易所等交易场所、保险行业平台等也在金融市场中发挥着重要作用，其安全性和稳定性也关乎整个金融系统的安全稳定，也被纳入金融市场基础设施范畴。
随着金融市场发展与创新，一些新兴的机构涌现，并且在金融市场中发挥的重要的作用，对市场安全、高效、稳定运行存在一定的影响。如中证机构间报价系统、全国中小企业股份转让系统、互联网金融平台等。

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我国金融市场基础设施监管面临的几个问题

首先，金融市场基础设施的法律基础较为薄弱。金融市场基础设施的法律基础存在两个层次的问题。一是我国针对金融基础设施缺乏顶层设计与整体安排，立法规范尚不健全。目前，欧美针对各类金融基础设施均已建立相当完善的法律框架。而我国由于缺乏统一的监管安排和监管规则，在相关规则的实施和变更上存在诸多问题，尚没有建立对金融市场设施统一的管理规则和指引。比如，部分金融基础设施运行主要依据监管部门的零散规定，并没有健全的法规予以保障。二是金融基础设施日常运行所依赖的法律环境还存在不确定性，亟需修改完善。根据《原则》的要求，在所有相关司法管辖内，就其活动的每个实质方面而言，金融基础设施应该具有稳健的、清晰的、透明的并且可执行的法律基础，法律基础应为金融基础设施活动的每个实质方面提供高度确定性，金融基础设施应具有清晰、易懂、与相关法律法规一致的规则、程序和合约。而我国金融基础设施目前在具体活动实施层面，诸如终止净额清算有效性、结算最终性和保证金可执行性等方面还存在法律基础不确定的问题。
其次，金融监管部门分块式的管理体制，监管理念和标准不一，不利于金融基础设施的跨部门、全局性发展。金融基础设施作为金融体系的主干，位于金融网络拓扑结构的中心，连接着金融系统所有相关部分，包括与其会员机构(例如银行)的连接、与其他金融基础设施的连接以及与外部服务设施的连接等等，牵一发而动全身。但目前我国分业监管的金融监管体制使得不同的金融市场基础设施分属于不同的监管部门管理，各个部门在监管理念、管理方式和执行标准上存在分歧，容易导致职责不清，管理效率低下，协调成本较高等问题，引发监管套利，产生风险。
再次，对金融基础设施的宏观审慎监管架构还有待进一步完善，对于牵头跨部门协调机制和防范跨市场风险还缺少统筹安排。金融基础设施是是金融宏观调控的重要平台，在监管上，应当纳入到宏观审慎监管框架内。同时，《原则》中指出，中央银行与市场监管者、其他有关管理部门一起，是管理部门(监管部门)，对管理、监督金融基础设施提供有效、一致的指导，《原则》也特别提及中央银行作为货币管理当局承担的特殊监管责任，以及中央银行作为协调者的角色。目前，人民银行作为负责我国金融稳定的宏观审慎部门，应确保金融市场基础设施保持安全高效运营，但是当前人民银行在全面掌握相关金融基础设施的风险头寸和状况时还存在障碍，获得相关信息的及时性尚显不足，同时人民银行对部分金融市场基础设施的管理权限还比较有限，管理效率有所折扣，这对于强化宏观审慎监管效果，及时发现、分析和化解风险带来不利影响。

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完善金融市场基础设施建设监管的若干政策建议

一是强化金融市场基础设施的法律基础。健全的法律基础是金融市场基础设施正常运转的保障。鉴于金融市场基础设施对于金融市场运行的重要作用，一方面应当尽快完善金融市场基础设施的立法体系，整合监管部门的零散规定，充实金融市场基础设施运行的法律依据;另一方面应当尽快完善相应的法律环境，制定出行之有效的法律措施，避免因存在法律不确定性而阻碍金融市场发展及可能出现的系统性风险。二是将金融基础设施的监管纳入到宏观审慎监管框架内。加强统筹协调，明确金融基础设施的宏观审慎监管架构，进一步加强中央银行对重要支付系统、中央证券存管、证券结算系统、中央对手方和交易报告库建设的指导和监管作用;发挥中央银行宏观审慎管理职能，促进各部委监管协调、数据信息收集和共享，发挥金融市场基础设施在防范和化解系统性风险方面的重要作用，切实维护金融市场稳健运行。
三是明晰各金融市场基础设施的业务边界和管理规则，统筹金融市场基础设施的发展规划。通过建立明确的业务规则和管理规则，理顺金融市场基础设施的监管体制，防范监管真空或监管套利等行为。通过对金融市场基础设施的统筹规划，建立合理分工、适度竞争的金融市场基础设施格局，为建立宏观审慎管理框架创造有利条件。
四是尽快建立规则明确、标准统一的金融市场基础设施管理规则和业务指引。尽快建立对金融市场基础设施的统一的法律法规和指引，包括机构准入、治理结构、业务规则、财务管理、风险控制、系统安全、信息披露、信息保存、审查评估、处罚以及风险处置等，以及金融市场基础设施认定名单和退出机制。
五是积极推进国内金融基础设施与国际通行准则接轨，推动金融市场对外开放。敦促国内各家金融市场基础设施，落实国际清算银行支付与结算委员会和国际证监会组织发布的《金融市场基础设施原则》，按照国际通行准则建立基础设施日常运营体系。同时，根据我国金融市场对外开放的要求和进程，建立适应国际金融市场的金融市场基础设施制度规范和业务标准，服务于我国金融市场的对外开放。
六是尝试建立注册、登记和认证等金融市场基础设施准入制度，完善规则变更报备制度等日常管理手段。根据不同类别金融市场基础设施的业务特点和风控要求，明确各类基础设施授权、注册、监管、评估和审查流程，通过建立最低量化指标和阶段性审核等措施，提高基础设施的服务质量和管理水平。同时，当金融市场基础设施的运行状况、市场情况、监管政策发生变化时，建立恰当的变更报备制度，在事前、事中和事后的分别明确报备要求。
七是发挥金融市场基础设施自律监管作用，探索建立信息披露和参与者反馈制度。给予金融市场基础设施必要的自律监管职责和权利，在市场微观治理层面承担一线监管职责，充分发挥自律监管组织的专业性、灵活性和低监管成本等特点。同时，根据国际通行做法，定期进行信息披露;在各类基础设施建设中，引入终端用户进入机构治理和管理层，建立由市场参与者代表构成的独立意见反馈机制，从而提高我国金融基础设施的竞争力和效率。

编辑  孙建秋

来源  《金融时报》

责编  胡晓涛、金天、蒋旭

监制  朱霜霜

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